هل يتمتع نتنياهو والمسؤولون الإسرائيليون بالحصانة من الاعتقال في المملكة المتحدة؟

بعد أيام من إصدار المحكمة الجنائية الدولية مذكرات اعتقال بحق رئيس الوزراء الإسرائيلي بنيامين نتنياهو و وزير الدفاع السابق يوآف غالانت، وصل رئيس أركان الجيش الإسرائيلي هرتسي هاليفي إلى المملكة المتحدة في زيارة رسمية.

ويُعد هليفي، وهو أعلى رتبة في الجيش الإسرائيلي، مسؤولاً أمام وزير الدفاع. ومن المتوقع على نطاق واسع أن يصدر بحقه مذكرة اعتقال أخرى، حيث تعهد المدعي العام للمحكمة الجنائية الدولية كريم خان بالسعي لإصدار المزيد من مذكرات الاعتقال بشأن جرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية المشتبه بارتكابها في غزة.

ومن شأن إصدار مذكرة اعتقال من المحكمة الجنائية الدولية بحق إسرائيلي يسافر إلى المملكة المتحدة أن يثير تلقائياً أزمة دبلوماسية لداوننغ ستريت، حيث أن بريطانيا كانت داعماً رئيسياً للحرب الإسرائيلية على غزة.

ورداً على سؤال لموقع ميدل إيست آي هذا الأسبوع عما إذا كانت الحكومة البريطانية قد منحت هاليفي حصانة خاصة، كما فعلت في الماضي، رفضت وزارة الخارجية البريطانية الإفصاح عن ذلك.

وقال وزير الخارجية ديفيد لامي يوم الاثنين إنه "ستكون هناك عملية قضائية وسيتم اتباع الإجراءات القانونية الواجبة" إذا زار نتنياهو المملكة المتحدة.

"سيكون من السخف الاعتقاد بأن الرجل الذي ضغط على الزناد سيفلت من العقاب على جرائم الحرب"، قال طيب علي، المحامي البريطاني الذي سبق أن سعى في لندن للحصول على مذكرات اعتقال بحق وزيرة الخارجية الإسرائيلية السابقة تسيبي ليفني و وزير الدفاع إيهود باراك.

"في كل الأحوال، سواء كانت هناك مذكرة اعتقال أم لا، يجب على المملكة المتحدة أن تنظر في التزاماتها الخاصة باعتقال ومحاكمة مجرمي الحرب المشتبه بهم. ماذا يقول ذلك عن الحكومة البريطانية التي، بدلاً من ذلك، قد تحاول حمايتهم"، قال لميدل إيست آي.

وقد سبق لمحامين بريطانيين بارزين في مجال حقوق الإنسان، بمن فيهم البارونة هيلينا كينيدي وأمل كلوني، أن جادلوا بأنه لا ينبغي للمملكة المتحدة أن تمنح حصانة خاصة في مهمة خاصة للأفراد المشتبه في ارتكابهم أو المرتبطين بجرائم دولية خطيرة، بما في ذلك التعذيب وجرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية والإبادة الجماعية.

وفي تصريح غير مسبوق أثار استنكارًا واسع النطاق، زعمت فرنسا يوم الأربعاء أن نتنياهو قد يستفيد من الحصانة لكونه من مواطني دولة غير عضو في مجلس الأمن الدولي.

ومن المتوقع أن يتم تقديم حجج قانونية في المملكة المتحدة لحماية المسؤولين الإسرائيليين من الملاحقة الجنائية، على الرغم من أن اجتهادات المحكمة الجنائية الدولية رفضت بشكل قاطع منح الحصانة لمسؤولي الدولة الحاليين أو السابقين.

إن قرار مذكرة التوقيف الصادرة عن المحكمة الجنائية الدولية ملزم لجميع الدول الأعضاء الـ124 في نظام روما الأساسي، بما في ذلك المملكة المتحدة وجميع دول الاتحاد الأوروبي.

فيما يلي، يكشف موقع ميدل إيست آي الثغرات في القانون البريطاني وقانون المحكمة الجنائية الدولية التي من المحتمل أن تُستخدم لمنح القادة الإسرائيليين الحصانة من الملاحقة القضائية، وما قاله الخبراء والقضاة لدحضها.

حصانة المهمات الخاصة

حصانة البعثات الخاصة (SMI) هي نوع مخصص من الحصانة التي تُمنح لأعضاء بعثة مؤقتة ترسلها دولة ما إلى دولة أخرى.

وتحمي هذه الحصانة أعضاء البعثة الزائرين من الولاية القضائية للدولة المستقبلة وفقاً لـ اتفاقية نيويورك للبعثات الخاصة لعام 1969، التي لم تصدق عليها المملكة المتحدة بعد. والحصانة الخاصة أوسع نطاقاً من الحصانة الدبلوماسية التي تحمي الدبلوماسيين فقط.

وقد أدخل وزير الخارجية السابق ويليام هيغ الحصانة الدبلوماسية الخاصة كممارسة للدولة في مارس 2013، ولكن لم يتم تدوينها في قانون المملكة المتحدة.

عرّف هيغ المبادرة الصغيرة والمتوسطة بأنها "بعثة مؤقتة، تمثل دولة ما، ترسلها دولة ما إلى دولة أخرى بموافقة الأخيرة، من أجل القيام بمهام رسمية نيابة عن الدولة الموفدة."

وفقًا لعضو البرلمان المحافظ ديفيد روتلي، منحت وزارة الخارجية 57 شهادة بوضع البعثة الخاصة للمسؤولين ووفودهم منذ إعلان هيغ في عام 2013.

وكان معظم الذين مُنحوا هذه الحماية من القادة المصريين والإسرائيليين، مما يعكس زيادة في الجهود المبذولة لحماية هؤلاء المسؤولين من الملاحقات القضائية العالمية المتعلقة بمزاعم ارتكاب جرائم خطيرة على مدار العقد الماضي.

في عام 2014، مُنح نتنياهو حصانة في مهمة خاصة بصفته رئيسًا للوزراء، وهاليفي بصفته رئيسًا للمخابرات العسكرية آنذاك.

وفي آذار/مارس من هذا العام، مُنح بيني غانتس، رئيس ديوان الحرب في حكومة نتنياهو، الحصانة، وفقًا لقائمة روتلي المنشورة.

وقد مُنحت ليفني، وزيرة الخارجية الإسرائيلية السابقة، الحصانة أربع مرات على مدى العقد الماضي بصفتها وزيرة للعدل وعضوًا في الكنيست، البرلمان الإسرائيلي.

وقال طيب علي، وهو رئيس قسم القانون الدولي في شركة Bindmans LLP للمحاماة ومقرها لندن، إنه من غير المرجح أن يتم استخدام مبادرة الإفراج المشروط في حالة نتنياهو وغالانت وأي زعيم إسرائيلي يواجه مذكرة توقيف من المحكمة الجنائية الدولية.

وأضاف أن المطلوبين سيتعين عليهم محاولة التذرع بالحصانة الشخصية أو الدبلوماسية.

الحصانة الشخصية والوظيفية

تحمي الحصانة الشخصية رؤساء الدول ورؤساء الوزراء و وزراء الخارجية من الملاحقة القضائية خلال فترة توليهم مناصبهم من أجل الحفاظ على حسن سير العلاقات الدولية وقدرة المسؤولين على أداء مهامهم دون عوائق، بما في ذلك تمثيل دولتهم على الصعيد الدولي.

وعلى غرار الحصانة الدبلوماسية، فإن الحصانة الشخصية هي قاعدة إجرائية تنطبق عندما يتواجد المسؤولون على أراضي دولة أخرى بصفتهم الرسمية.

وفي حالة نتنياهو، قد تحميه هذه الحصانة عندما يسافر إلى دول ليست طرفًا في نظام روما الأساسي إذا كانت هذه الدول تتمتع بالولاية القضائية العالمية على الجرائم الدولية، مثل الولايات المتحدة.

وثمة نوع آخر من الحصانة التي يمكن أن يتذرع بها المسؤولون السابقون وهي الحصانة الوظيفية التي تحميهم بشكل دائم من الملاحقة القضائية على الأفعال التي قاموا بها بصفتهم الرسمية بصفتهم ممثلين للدولة.

وتنطبق هذه الحماية، نظرياً، أثناء وبعد تركهم مناصبهم. ويستفيد منها المسؤولون من جميع الرتب. غير أن الاجتهادات القضائية في القانون الجنائي الدولي التي أعقبت الحرب العالمية الثانية، بما في ذلك قضية بينوشيه التاريخية في المملكة المتحدة، أدخلت استثناءً لهذه القاعدة فيما يتعلق بالجرائم الدولية الخطيرة.

قال لورانس هيل-كاوثورن، أستاذ القانون الدولي العام في جامعة بريستول، إن حصانة نتنياهو الشخصية ستنتهي بعد مغادرته منصبه، مما يمهد الطريق لمحاكمته أمام المحاكم الوطنية.

وقال لـ"ميدل إيست آي": "ستسقط الحصانة الشخصية عندما يغادر نتنياهو منصبه، وستفسح المجال لحصانة وظيفية أقل اتساعاً بكثير، والتي يستثنى منها بشكل أوضح بكثير الجرائم الدولية".

نظام روما الأساسي

في حين قد يجادل البعض بأن نتنياهو كرئيس وزراء في منصبه يحق له التمتع بالحصانة أمام المحاكم الوطنية، فإن القواعد المتبعة في المحاكم الدولية لا لبس فيها في رفضها منح الحصانة للأفراد الخاضعين لولايتها القضائية.

فوفقًا للمادة 27 من نظام روما الأساسي، يتساوى جميع المطلوبين أمام المحكمة، بمن فيهم رؤساء الدول أو الحكومات. ولا يجوز لأي حصانات بموجب القانون الدولي أن تمنع المحكمة من ممارسة ولايتها القضائية.

ومع ذلك، هناك أيضًا مادة تقدم استثناء للدول التي ليست أعضاء في المحكمة الجنائية الدولية، مثل إسرائيل.

فوفقًا للمادة 98 (1)، لا يمكن للمحكمة الجنائية الدولية أن تجبر أحد أعضائها على اعتقال مسؤول من دولة غير عضو في المحكمة إذا كان ذلك سيجبرها على انتهاك التزامات القانون الدولي بشأن حصانة الدول أو الحصانة الدبلوماسية.

وقد استُخدمت المادة 98 (1) في الماضي من قبل الدول التي رفضت تسليم الرئيس السوداني المستبد السابق عمر البشير والرئيس الروسي فلاديمير بوتين، وهما من مواطني دول ليست طرفًا في المحكمة الجنائية الدولية.

لكن المحكمة الجنائية الدولية رفضت باستمرار تفسيرات هذه المادة التي تسعى إلى تبرير حصانة رؤساء الدول أو الحكومات غير الأعضاء في المحكمة الجنائية الدولية، مثل بوتين والبشير.

كما قال خبراء لموقع ميدل إيست آي: أنه من المتوقع أن تقدم المحكمة نفس الحجة إذا رفضت الدول الأطراف اعتقال نتنياهو.

وقد رأت المحكمة أن رؤساء الدول لا يتمتعون بالحصانة أمام المحكمة الجنائية الدولية، حتى لو كانوا ينتمون إلى دولة لم توقع على نظام روما الأساسي للمحكمة.

فعلى سبيل المثال، أثارها الأردن عندما لم يعتقل البشير في 2017، ورفضت منغوليا اعتقال بوتين عندما زار البلاد في أيلول/سبتمبر، قائلةً إنه يتمتع بالحصانة.

لكن المحكمة الجنائية الدولية في القضيتين رفضت الدفع بالحصانة باعتباره لا أساس له من الصحة. وفي الشهر الماضي، قضت المحكمة الشهر الماضي بأن منغوليا انتهكت نظام روما الأساسي بعدم اعتقال بوتين.

وفي شرح منطقها، قالت المحكمة : إن المادة "تشير فقط إلى أعمال الأنشطة الحكومية التي تتم عادةً في الخارج وتحميها الضمانات المتعلقة بالحصانة الدبلوماسية لبعض المسؤولين والمباني الدبلوماسية".

وأضافت المحكمة أن الإشارة إلى حصانة الدولة بموجب المادة 98 (1) تتعلق بحصانة الدولة وممتلكاتها، وليس قادتها أو مسؤوليها.

قانون المحكمة الجنائية الدولية

إن قانون المحكمة الجنائية الدولية لعام 2001 هو القانون المحلي الذي ينفذ نظام روما الأساسي في المملكة المتحدة. وبالإضافة إلى تجريمه لجرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية، فإنه يحدد قواعد اعتقال وتسليم الأفراد المطلوبين للمحكمة الجنائية الدولية.

وبموجب المادة 23 من قانون المحكمة الجنائية الدولية، من الواضح أنه لا توجد حصانة لرعايا الدول الأطراف في المحكمة الجنائية الدولية، كما هو منصوص عليه في المادة 27 من نظام روما الأساسي.

وقد تم تدوين الفقرة (1) من المادة 98 من نظام روما الأساسي في المادة 23، الفقرتين الفرعيتين (أ) و(ب)، اللتين تنصان على أن تنازل الدولة المرسلة عن الحصانة يسمح بمباشرة الإجراءات أو الاعتقال والتسليم، إذا لم تكن الدولة التي يحمل المسؤول المطلوب جنسيتها طرفًا في المحكمة الجنائية الدولية.

ولكن المادة لا تعالج حالات مثل حالة بوتين ونتنياهو، حيث تتمتع المحكمة الجنائية الدولية بالولاية القضائية على الرغم من أن إسرائيل وروسيا لم تصدق على المعاهدة.

وتتمتع المحكمة الجنائية الدولية بالولاية القضائية على الوضع في فلسطين استنادًا إلى عضوية الأخيرة في نظام روما الأساسي، الذي يسمح للمحكمة بممارسة ولايتها القضائية على الجرائم المرتكبة في الأراضي الفلسطينية من قبل أفراد من أي جنسية.

أما في السودان، فقد استندت المحكمة إلى إحالة من مجلس الأمن الدولي، وفي روسيا استندت إلى إعلان من أوكرانيا يمنح المحكمة الولاية القضائية على الجرائم المرتكبة على أراضيها.

ووفقًا لطيب علي، فإن تفسير المادة 23 من قانون المحكمة الجنائية الدولية يجب أن يكون متوافقًا مع القانون الدولي العرفي واجتهادات المحكمة الجنائية الدولية.

وقال لـ"ميدل إيست آي": "لقد أوضحت المحكمة الجنائية الدولية أن القانون الدولي له الأسبقية وأن السلطات القضائية المحلية لا يحق لها الاستناد إلى المادة 98 (1) لتبرير عدم التعاون مع مذكرة التوقيف".

وأضاف أنه في حال وصول نتنياهو إلى المملكة المتحدة، فإن الحكومة ستكون ملزمة قانونياً باعتقاله فوراً.

وأضاف: "إذا قرر وزير الخارجية رفض الطلب من المحكمة تنفيذ مذكرة المحكمة الجنائية الدولية على أساس أن المشتبه به أكد أنه محمي بحصانة رئيس الدولة، فإن المملكة المتحدة ستتصرف بما يتعارض مع الالتزامات التعاهدية والقانون الدولي العرفي".

وأضاف: "في حالة تم حماية مجرم حرب مشتبه به من قبل المحكمة الجنائية الدولية بهذه الطريقة، فإننا سنطلق على الفور مراجعة قضائية طارئة لمراجعة هذا القرار. كما أننا سنطلب من المحكمة إصدار أمر قضائي يمنع المشتبه به من الهروب من الولاية القضائية للمملكة المتحدة بينما تراجع المحكمة العليا قرار الحصانة الخاطئ".

وأوضح: "بعد ذلك، إذا رفض المدعي العام أو وزير الخارجية اتخاذ إجراء أو تنفيذ مذكرة التوقيف الصادرة عن المحكمة الجنائية الدولية، فستكون هناك مراجعة قضائية طارئة وطلب احتجاز الشخص في المملكة المتحدة لمنع هروبه من الولاية القضائية للمملكة المتحدة".

معضلة القانون الدولي العرفي

يجادل لورانس هيل-كاوثرن بأن حصانة نتنياهو في هذه القضية يجب أن تُفسر استنادًا إلى القانون الدولي العرفي وليس إلى نظام روما الأساسي.

وقال: "إذا لم يكن يحق لنتنياهو التمتع بالحصانة في الإجراءات المحلية لاعتقاله وتسليمه إلى المحكمة الجنائية الدولية، فلا يمكن أن يستند ذلك إلى تفسير نظام روما الأساسي (الذي ليست إسرائيل طرفًا فيه)، بل يجب أن يستند إلى القانون الدولي العرفي العام".

القانون الدولي العرفي هو مجموعة القواعد غير المكتوبة المستمدة من ممارسات الدول ومواقفها القانونية الرسمية. وهذه القواعد ملزمة للدول بغض النظر عن تصديقها على المعاهدات.

لكن ممارسة الدول فيما يتعلق بالحصانات متباينة، وبالتالي من الصعب استخلاص قاعدة واضحة من العرف.

وأضاف: "لأن القانون الدولي العرفي يستند إلى ما تقوم به الدول في الممارسة العملية، فعندما تتصرف الدول بشكل غير متسق (على سبيل المثال، برفض تنفيذ مذكرة توقيف بحق الرئيس السوداني البشير ثم الدعوة إلى الامتثال الكامل لمذكرة التوقيف بحق نتنياهو)، فإن هذا يجعل من الصعب القول بثقة ما يتطلبه القانون الدولي العرفي".

ومن ناحية أخرى، هناك أمثلة على ممارسات الدول حيث أيدت محاكم محلية، مثل محكمة استئناف باريس، مذكرة توقيف بحق الرئيس السوري بشار الأسد بسبب استخدامه أسلحة كيميائية محظورة. وعلاوة على ذلك، أيدت الدول الأوروبية وكذلك الولايات المتحدة الأمريكية مذكرة التوقيف الصادرة عن المحكمة الجنائية الدولية بحق بوتين دون أي إشارة إلى الحصانة.

ووفقًا لطيب علي، فإن موقف الدول من مذكرة توقيف بوتين قد رسّخ بشكل كبير ممارسة الدول في هذا الصدد. ولم تؤيد أي دولة من الدول التي تنظر في الآثار المترتبة على الحصانة بالنسبة للإسرائيليين الشيء نفسه بالنسبة للروس.

حتى فرنسا الأسبوع الماضي لم تقل بشكل قاطع أنها لن تعتقل نتنياهو، لكنها قالت إنها ستأخذ بعين الاعتبار حصانته الشخصية كرئيس دولة، بحسب علي.

متطلبات الحضور

من العوائق القانونية الأخرى التي تحول دون اعتقال القادة الإسرائيليين غير المطلوبين للمحكمة الجنائية الدولية ولكن يُشتبه في تورطهم في جرائم دولية، هو أن قانون المحكمة الجنائية الدولية يقصر الملاحقات القضائية على المقيمين أو مواطني المملكة المتحدة.

وهذا ينطبق على المشتبه في ارتكابهم جرائم حرب وجرائم ضد الإنسانية وجرائم الإبادة الجماعية. أما إذا كان الشخص المشتبه في تورطه في التعذيب، فليس من الضروري أن يكون مقيمًا أو مواطنًا بريطانيًا، ولكن يجب أن يكون موجودًا في البلاد لبدء الإجراءات.

بالإضافة إلى ذلك، تنصح المبادئ التوجيهية الصادرة عن وحدة SO15، وهي وحدة الشرطة المسؤولة عن التحقيق في الجرائم الدولية، أفراد الشرطة بعدم الشروع في التحقيقات حتى يتم تحديد هوية المشتبه به الموجود في البلاد.

وجاء في تقرير صادر عن منظمة Redress ومؤسسة كلوني: "إن انتظار سفر المشتبه به إلى المملكة المتحدة قبل بدء التحقيق يمكن أن يؤدي إلى حالات لا يتوفر فيها للمحققين سوى القليل من الإنذار المسبق أو الوقت لجمع الأدلة التي تكفي لتوجيه الاتهامات".

وأوصى التقرير، الذي نُشر في أكتوبر من العام الماضي، بتعديل قوانين المملكة المتحدة لإزالة متطلبات الجنسية أو التواجد في جميع الجرائم الدولية.